Mentre i fondi Europei corrono, in Italia le regole del gioco sono cambiate: a favore di chi?
Abolizione dell’abuso d’ufficio, tetto al danno erariale, subappalto senza limiti: in meno di tre anni il quadro normativo sulla gestione dei soldi pubblici è stato riscritto. Chi ne beneficia?
di Francesco Giannetta — Aprile 2026
“La libertà è come l’aria: ci si accorge di quanto vale quando comincia a mancare.” Piero Calamandrei
L’articolo precedente si chiudeva con una domanda: in quale contesto normativo sta avvenendo la corsa finale del PNRR? La risposta non è semplice, ma è documentabile. Tra il 2023 e il 2026, una serie di interventi legislativi ha ridisegnato le regole che governano la gestione dei fondi pubblici in Italia. Non un singolo provvedimento, ma una sequenza: nuovo codice degli appalti, abolizione dell’abuso d’ufficio, ridimensionamento del traffico di influenze, riforma della responsabilità erariale. Presi singolarmente, ciascuno ha le sue ragioni tecniche. Letti insieme, disegnano un quadro in cui chi gestisce denaro pubblico ha meno controlli, meno rischi giudiziari, e meno conseguenze economiche in caso di danno.
Vale la pena ripercorrerli uno per uno.
Luglio 2023: il nuovo codice degli appalti
Il Decreto Legislativo 36/2023, in vigore dal 1° luglio 2023, ha sostituito il precedente codice dei contratti pubblici. Tra le novità: l’affidamento diretto — senza gara pubblica — è stato esteso fino a 150.000 euro per i lavori e 140.000 euro per servizi e forniture. Il subappalto non ha più limiti percentuali fissi: la stazione appaltante può stabilirli caso per caso, ma il vincolo automatico del 30% del vecchio codice è stato eliminato. È stato introdotto il subappalto a cascata: il subappaltatore può a sua volta subappaltare a un terzo soggetto. I livelli di progettazione sono stati ridotti da tre a due, con la possibilità di affidare progettazione ed esecuzione allo stesso operatore economico.
La ratio dichiarata è la semplificazione e la velocità di esecuzione, anche in funzione del PNRR. L’effetto concreto è che quote più ampie di spesa pubblica possono essere gestite con procedure più snelle e meno trasparenti. Per gli appalti sotto soglia — che nel PNRR sono la maggioranza in termini di numero — il rischio è che la velocità diventi un’alternativa alla concorrenza.
Agosto 2024: abolito l’abuso d’ufficio
La Legge 114/2024, la cosiddetta riforma Nordio, ha abrogato l’articolo 323 del codice penale — il reato di abuso d’ufficio — in vigore nel nostro ordinamento dal 1930. Il reato puniva il pubblico ufficiale che, violando consapevolmente le regole, procurava a sé o ad altri un vantaggio patrimoniale indebito o arrecava un danno ingiusto. Con la stessa legge è stato ridimensionato il traffico di influenze illecite: la mediazione è punibile solo se finalizzata a far compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio che costituisca a sua volta reato — una formula così stretta che, secondo diversi giuristi, rende la norma quasi inapplicabile.
La giustificazione del governo è stata la “paura della firma”: gli amministratori, temendo di essere indagati, eviterebbero di prendere decisioni, rallentando la macchina amministrativa. I numeri però raccontano un’altra storia. Su 4.745 iscrizioni nel registro degli indagati per abuso d’ufficio nel 2021, le condanne definitive erano una percentuale minima. Il problema della lentezza amministrativa non stava nei processi, ma nei processi si è intervenuti.
L’effetto retroattivo è immediato: chi era già stato condannato in via definitiva per abuso d’ufficio ha potuto chiedere la revoca della sentenza. Nel casellario giudiziale risultavano 3.623 sentenze definitive potenzialmente annullabili. La Corte costituzionale, a maggio 2025, ha dichiarato l’abolizione non incostituzionale, ritenendo che dalla Convenzione ONU contro la corruzione non derivi un obbligo di mantenere il reato.
Ma c’è un caso che illustra l’effetto concreto meglio di qualsiasi discussione teorica. Nell’inchiesta Hydruntiade — quella sul “sistema Otranto”, con 60 imputati e accuse che vanno dall’associazione a delinquere alla corruzione — nell’udienza preliminare del maggio 2023 diversi imputati sono stati prosciolti proprio dalle accuse di abuso d’ufficio. Il reato era ancora formalmente in vigore, ma il legislatore lo stava già prosciugando con le riforme del 2020. Con l’abolizione definitiva del 2024, ogni residua contestazione di quel tipo è decaduta. Il reato non esiste più: chi ha usato il proprio ufficio per favorire qualcuno, se non si riesce a dimostrare che ha commesso un altro e più grave reato, non risponde di nulla.
Dicembre 2025: la riforma della Corte dei Conti
Il ddl Foti — dal nome dell’allora capogruppo di Fratelli d’Italia alla Camera, poi diventato Ministro per gli Affari europei e il PNRR — è stato approvato in via definitiva dal Senato il 27 dicembre 2025, tra Natale e Capodanno. Pubblicato come Legge n. 1 del 7 gennaio 2026, è entrato in vigore il 22 gennaio.
È il provvedimento che interviene sulla responsabilità erariale — cioè sulle conseguenze economiche per chi causa un danno alle casse pubbliche. I punti principali sono cinque.
Primo: il tetto al risarcimento. Chi viene condannato per danno erariale — esclusi i casi di dolo o illecito arricchimento — non può essere chiamato a risarcire più del 30% del pregiudizio accertato, e comunque non più del doppio della retribuzione lorda annuale. Il restante 70% resta a carico della collettività.
Secondo: lo scudo erariale diventa strutturale. Dal 2020, in piena emergenza Covid, era stato introdotto uno scudo temporaneo che limitava la responsabilità dei funzionari pubblici ai soli casi di dolo. Prorogato di anno in anno, con questa legge diventa permanente.
Terzo: la presunzione di buona fede per gli organi politici. Se un atto è proposto, vistato o sottoscritto dai dirigenti o funzionari competenti, i titolari degli organi politici si presumono in buona fede. Spetta ai magistrati contabili dimostrare il contrario.
Quarto: la prescrizione a cinque anni dalla commissione del fatto, indipendentemente da quando il danno è stato scoperto. Anche se il fatto è stato occultato, il tempo decorre comunque dal momento in cui è stato commesso.
Quinto: il silenzio-assenso sui controlli preventivi. Le amministrazioni possono chiedere alla Corte dei Conti un parere preventivo su specifici atti. Se la Corte non risponde entro 30 giorni, l’atto si intende registrato e chi lo ha emanato è esente da responsabilità erariale. Considerando che il ddl non prevede aumenti di organico per la Corte, la domanda è: quanti atti passeranno incontrollati per scadenza dei termini?
L’Associazione magistrati della Corte dei Conti ha definito l’approvazione una “pagina buia per tutti i cittadini”. Libera ha denunciato il rischio di aumento di sprechi, malversazioni e infiltrazioni. Il Pd ha parlato di “irresponsabilità della pubblica amministrazione”. Il M5S ha contestato la creazione di “disparità di trattamento” e “salvacondotti per gli amministratori”.
Il sottosegretario Mantovano ha replicato che “chi commette fatti con dolo risponde al 100%”. Ma il punto non è il dolo — è la colpa grave. Ed è sulla colpa grave che la legge interviene, ridefinendola in modo restrittivo e riducendo le conseguenze economiche fino a renderle, in proporzione al danno, marginali.
Aprile 2026: i magistrati contabili denunciano il collegamento con il referendum bocciato
Ma la storia della legge Foti non finisce con la sua approvazione. Il 1° aprile 2026, l’Associazione magistrati della Corte dei Conti ha convocato una conferenza stampa per chiedere al governo di non attuare la delega contenuta nella legge stessa. La ragione è di ordine costituzionale: le norme delegate prevedono la separazione rigida tra giudici e pubblici ministeri contabili e la sottoposizione dei PM regionali al controllo diretto del procuratore generale nominato dal governo — un disegno analogo a quello della riforma costituzionale sulla separazione delle carriere, bocciata dai cittadini nel referendum del 22-23 marzo 2026.
I magistrati contabili hanno posto la questione nei termini più netti: è accettabile che un progetto respinto dalla volontà popolare venga realizzato, per una magistratura specifica, attraverso una legge ordinaria? Otto giorni dopo, il 9 aprile, la Camera ha comunque approvato in prima lettura ulteriori modifiche alle funzioni di controllo e consultive della Corte. Il percorso prosegue, nonostante il segnale referendario.
È un passaggio che merita attenzione, perché riguarda l’organo che per mandato costituzionale controlla come vengono spesi i soldi di tutti.
Agosto 2026: la custodia cautelare diventa collegiale
L’ultimo tassello entra in vigore il 25 agosto 2026 — a ridosso della scadenza PNRR. È la norma della stessa Legge 114/2024 che trasferisce la decisione sulla custodia cautelare in carcere da un giudice monocratico a un collegio di tre giudici. La ratio è il rafforzamento delle garanzie. L’effetto pratico, in assenza di adeguamenti di organico, sarà un rallentamento delle procedure e una maggiore difficoltà nell’applicare misure restrittive tempestive.
Il quadro d’insieme: cosa resta di chi controlla?
Nessuna di queste norme, presa singolarmente, è priva di argomentazioni a sostegno. La semplificazione degli appalti serve. La “paura della firma” esiste. La custodia cautelare merita garanzie. Il danno erariale ha bisogno di criteri certi.
Ma il risultato complessivo di questa sequenza normativa è che in Italia, nel 2026, un amministratore pubblico che gestisce fondi pubblici opera in un contesto dove: può affidare lavori fino a 150.000 euro senza gara; il reato con cui venivano contestati i favoritismi nella gestione della cosa pubblica non esiste più; il traffico di influenze è punibile solo in condizioni così specifiche da risultare quasi indimostrabile; se causa un danno erariale per colpa grave, risarcisce al massimo il 30%; se la Corte dei Conti non riesce a controllare un atto entro 30 giorni, quell’atto è blindato; e l’organo stesso di controllo rischia di essere riorganizzato secondo un modello che i cittadini hanno appena rifiutato per via referendaria.
Il tutto mentre 194 miliardi di PNRR sono in fase di spesa accelerata, con 159 obiettivi da raggiungere entro agosto e una parte significativa dei fondi gestita attraverso strumenti che permettono di spendere oltre la scadenza formale.
Come scriveva Calamandrei, della libertà ci si accorge quando comincia a mancare. Lo stesso vale per i controlli: il loro valore si misura nel momento in cui non ci sono più. E quel momento, forse, è adesso.
È legittimo chiedersi: queste regole sono state cambiate per far funzionare meglio la macchina pubblica? O per ridurre le conseguenze per chi la fa funzionare male?
Fonti: Legge 9 agosto 2024, n. 114 (riforma Nordio); Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (riforma Corte dei Conti, ddl Foti); D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (codice dei contratti pubblici); Corte costituzionale, pronuncia 7 maggio 2025; Conferenza stampa Associazione magistrati Corte dei Conti, 1 aprile 2026; Camera dei Deputati, approvazione testo funzioni Corte dei Conti, 9 aprile 2026; Avviso Pubblico; Atti udienza preliminare Hydruntiade, Tribunale di Lecce 31 maggio 2023; Il Fatto Quotidiano; Il Sole 24 Ore; Questione Giustizia; Sistema Penale; ANSA.
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