Il ventitreesimo articolo della Costituzione, il principio che protegge i cittadini dall’arbitrio fiscale e burocratico, e la distanza abissale tra la norma e la pratica

di Francesco Giannetta — Maggio 2026

«Le tasse sono il prezzo che paghiamo per una società civile. Ma solo se quella società è davvero civile — e solo se il prezzo è stabilito dalla legge, non dall’arbitrio di chi ha il potere di esigerlo.» — Oliver Wendell Holmes Jr., giurista della Corte Suprema americana, 1927

Una frase sola. Un principio enorme.

Dopo gli articoli sulle libertà civili — di persona, di domicilio, di comunicazione, di riunione, di associazione, di stampa — la Costituzione arriva a un territorio apparentemente più tecnico ma altrettanto fondamentale: il rapporto tra il cittadino e le obbligazioni che lo Stato può imporgli.

«Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.»

Sedici parole. Nessuna eccezione. Nessuna clausola di bilanciamento. Un divieto assoluto nella sua struttura logica: senza legge, nessuna obbligazione. Non il governo, non un’autorità amministrativa, non un ente locale, non un funzionario pubblico — nessuno può chiederti denaro, servizi o prestazioni personali se non in base a una legge che lo preveda espressamente.

È il principio di legalità applicato alle obbligazioni — uno dei fondamenti più antichi della civiltà giuridica occidentale, che affonda le radici nella Magna Carta del 1215 e nel principio “no taxation without representation” che animò la rivoluzione americana del 1776.

La storia: le prestazioni coatte del fascismo

Per capire l’articolo 23 bisogna ricordare che il regime fascista aveva usato in modo sistematico le prestazioni personali coatte come strumento di controllo sociale e di mobilitazione politica. Il lavoro obbligatorio per i grandi cantieri pubblici, le corvée nei territori coloniali, i contributi forzosi alle organizzazioni del partito, le donazioni imposte alle famiglie per finanziare le campagne militari — erano tutte forme di obbligazione personale o patrimoniale imposte senza il fondamento di una legge nel senso democratico del termine.

Ma il problema non era solo il fascismo. Anche nello Stato liberale precedente, le amministrazioni locali avevano ampi poteri discrezionali per imporre tasse, contributi e prestazioni ai cittadini senza necessità di una copertura legislativa esplicita. Il potere burocratico si esercitava spesso in modo arbitrario — con il risultato che chi aveva connessioni politiche pagava meno, chi non le aveva pagava di più, e chi protestava rischiava di pagare ancora di più.

I costituenti che scrissero l’articolo 23 volevano spezzare questa catena. Il principio è semplice e rivoluzionario nella sua semplicità: se lo Stato vuole qualcosa da te — denaro, servizi, prestazioni — deve prima passare dal Parlamento. Deve fare una legge. Deve rendere pubblica e verificabile la base giuridica di quella pretesa. Non può chiederti nulla sulla base di un regolamento ministeriale, di una circolare, di una decisione amministrativa discrezionale.

Prestazione personale e patrimoniale: cosa copre l’articolo 23

L’articolo 23 protegge da due tipi di obbligazioni che lo Stato può tentare di imporre.

La prestazione patrimoniale è la più nota — è l’obbligo di pagare: tasse, imposte, contributi, tariffe, sanzioni pecuniarie. Tutte queste obbligazioni di dare denaro allo Stato o a soggetti pubblici devono avere una base legislativa. Non basta un regolamento, non basta una delibera comunale, non basta una circolare ministeriale: serve una legge.

La prestazione personale è meno discussa ma altrettanto importante — è l’obbligo di fare: il servizio militare, il giurato popolare, il censimento, la testimonianza in giudizio, la prestazione professionale obbligatoria in certi contesti di emergenza. Anche queste obbligazioni di fare qualcosa per lo Stato devono avere una base legislativa esplicita.

La parola “imposta” è centrale: l’articolo 23 non vieta allo Stato di chiedere denaro o prestazioni — vieta di imporli senza legge. La differenza è tra l’obbligazione coattiva — che puoi essere costretto a rispettare con la forza dell’esecuzione legale — e la richiesta volontaria, che puoi accettare o rifiutare. Solo la prima richiede la copertura legislativa dell’articolo 23.

La riserva di legge: relativa o assoluta?

La dottrina e la giurisprudenza costituzionale hanno chiarito nel tempo che la riserva di legge dell’articolo 23 è relativa — non assoluta. Significa che la legge deve stabilire i criteri e i limiti dell’obbligazione, ma può rinviare a fonti secondarie — regolamenti, decreti ministeriali, delibere — per la determinazione dei dettagli tecnici.

In pratica: una legge che dica “il governo può stabilire con decreto le tariffe per i servizi pubblici entro un massimo del 5 per cento del costo di produzione” rispetta l’articolo 23 — perché la legge fissa il criterio e il limite, anche se il decreto stabilisce il numero preciso. Una delibera comunale che inventi una nuova tassa senza alcuna copertura legislativa viola l’articolo 23 — perché manca del tutto la base legislativa.

Questa distinzione tra riserva relativa e assoluta è importante nella pratica perché molte delle obbligazioni fiscali che gravano sui cittadini italiani — soprattutto a livello locale — si trovano in una zona grigia: tecnicamente coperte da qualche legge di delega, ma nella sostanza determinate da atti amministrativi con ampissimi margini di discrezionalità.

Il caos fiscale italiano: una violazione strutturale dell’articolo 23?

Il sistema fiscale italiano è tra i più complessi al mondo — non per caso, ma per scelta politica consapevole o inconsapevole. Decine di imposte, centinaia di aliquote, migliaia di eccezioni, detrazioni, deduzioni, regimi speciali. Un labirinto che nessun cittadino comune riesce a navigare senza l’aiuto di un professionista — e che nemmeno molti professionisti conoscono per intero.

Questa complessità non è neutrale rispetto all’articolo 23. Quando le regole fiscali sono così complesse da essere incomprensibili, il principio secondo cui nessuna obbligazione può essere imposta senza legge diventa formalmente rispettato e sostanzialmente svuotato. La legge c’è — anzi, ce ne sono troppe. Ma il cittadino non riesce a capire cosa gli viene chiesto, perché gli viene chiesto, e se quello che gli viene chiesto è davvero fondato su una base legale corretta.

Il risultato pratico è che l’arbitrio amministrativo — che l’articolo 23 intendeva eliminare — sopravvive nella complessità. Non nell’assenza di legge, ma nell’eccesso di leggi — così tante, così contraddittorie, così difficili da interpretare che chi le applica ha margini discrezionali enormi, e chi le subisce non ha strumenti reali per verificare se quello che gli viene chiesto è davvero fondato.

Le tasse locali: il laboratorio dell’arbitrio

Il livello in cui l’articolo 23 viene messo più alla prova è quello locale. I comuni italiani — costretti da decenni di tagli ai trasferimenti statali a trovare risorse proprie — hanno sviluppato una creatività fiscale che a volte sfida i confini dell’articolo 23.

Addizionali comunali, tasse di scopo, contributi di miglioramento, tariffe per servizi che un tempo erano gratuiti, canoni per l’occupazione di suolo pubblico che cambiano ogni anno in modo imprevedibile — tutte queste misure hanno quasi sempre una copertura legislativa formale, ma spesso quella copertura è così vaga da lasciare al comune margini di discrezionalità che la Costituzione non contempla.

Il caso più emblematico è la TARI — la tassa sui rifiuti. Il suo importo varia in modo drammatico da comune a comune, anche all’interno della stessa regione, senza che le differenze siano sempre giustificabili con differenze reali nei costi del servizio. In alcuni comuni si paga tre o quattro volte di più che in comuni vicini per un servizio equivalente o peggiore. Questa variabilità non è sempre illegale — ma è difficile riconciliarla con il principio che le obbligazioni patrimoniali devono essere determinate in base alla legge, non alla discrezionalità amministrativa.

Cosa succederebbe se lo applicassimo davvero

Se l’articolo 23 fosse il parametro reale del sistema fiscale italiano, la semplificazione non sarebbe un obiettivo politico auspicabile — sarebbe un obbligo costituzionale. Un sistema fiscale incomprensibile per il cittadino medio non rispetta il principio di legalità in senso sostanziale, anche se ogni singola norma ha una copertura legislativa formale.

Le tasse locali avrebbero criteri di determinazione chiari, pubblici, verificabili — con differenze tra comuni giustificabili da differenze reali nei costi e nella qualità dei servizi. Non l’attuale sistema in cui la TARI di un comune può essere il doppio di quella del comune vicino senza che nessuno sappia spiegare perché.

Le sanzioni amministrative — le multe, i tributi aggiuntivi, le maggiorazioni per il ritardo — avrebbero basi legislative esplicite e proporzionate. Non il sistema attuale in cui certi enti pubblici sembrano usare le sanzioni come fonte di entrata invece che come strumento di correzione dei comportamenti.

Le prestazioni personali coatte — il servizio civile, i giurati popolari, le testimonianze obbligatorie — avrebbero una disciplina chiara e coerente, che bilanci l’interesse pubblico con il diritto individuale di non essere obbligato senza una ragione legislativamente fondata.

Un’applicazione vissuta

Chi fa impresa nel Sud Italia conosce una versione particolarmente feroce del problema che l’articolo 23 intende risolvere: l’arbitrio amministrativo che si esercita non attraverso imposizioni illegali esplicite ma attraverso l’interpretazione discrezionale di norme ambigue.

Ho costruito GiaNet Media, InOnda Network, le piattaforme digitali del Trovido Network in un contesto in cui le regole del gioco cambiano con frequenza imprevedibile — non perché le leggi vengano violate, ma perché le leggi sono scritte in modo da lasciare all’interpretazione amministrativa margini enormi. Una circolare dell’Agenzia delle Entrate può trasformare un’attività che era fiscalmente neutra in un’attività imponibile. Un regolamento comunale può imporre nuovi oneri che non esistevano quando hai pianificato gli investimenti. Una delibera regionale può cambiare le regole dei bandi a cui stavi partecipando.

L’articolo 23 dice che questo non dovrebbe succedere — che le regole del gioco devono essere stabilite dalla legge prima che il gioco cominci, non cambiate in corso d’opera da atti amministrativi discrezionali. In pratica, per chi costruisce impresa nel Mezzogiorno, questa garanzia è spesso più teorica che reale.

La PrimaNota — il sistema di contabilità con integrazione bancaria e AI che sto sviluppando — nasce anche da questo: dall’idea che strumenti digitali intelligenti possano aiutare i piccoli imprenditori a navigare un sistema fiscale così complesso da essere opaco, a capire cosa gli viene chiesto e perché, a verificare che le obbligazioni che subiscono abbiano davvero la base legale che la Costituzione richiede.

Non è un atto di ribellione fiscale — è un atto di cittadinanza costituzionale: il diritto di capire le regole è il presupposto del dovere di rispettarle.

La stella polare di Salento Dinamico

Salento Dinamico è una visione di sviluppo che include la certezza del diritto come condizione essenziale. Un territorio in cui le regole fiscali e le obbligazioni amministrative sono imprevedibili e discrezionali non è un territorio che attrae investimenti, che costruisce imprese, che crea lavoro stabile.

La certezza del diritto — sapere con chiarezza quali obbligazioni ti vengono imposte, su quale base legale, in quale misura — non è un privilegio dei grandi operatori economici che possono permettersi eserciti di avvocati e commercialisti. È un diritto di tutti i cittadini, garantito dall’articolo 23.

Costruire nel Salento con la certezza che le regole del gioco siano chiare e stabili è ancora troppo spesso una scommessa — non perché manchino le leggi, ma perché le leggi ci sono troppe, sono troppo complesse, e lasciano troppo spazio all’interpretazione discrezionale di chi le applica.

L’articolo 23 indica la direzione: nessuna obbligazione senza legge. Chiara, comprensibile, stabile, uguale per tutti. Non è un obiettivo raggiunto — è ancora una promessa da mantenere.

Fonti: Assemblea Costituente della Repubblica Italiana, sedute plenarie, 1946-1947; Corte Costituzionale italiana, giurisprudenza sull’articolo 23 e la riserva di legge in materia tributaria; MEF — Ministero dell’Economia e delle Finanze, rapporto sulla complessità del sistema fiscale italiano 2024; CGIA Mestre, rapporto sul carico fiscale locale 2024; Magna Carta, 1215; testo vigente della Costituzione della Repubblica Italiana, art. 23; Salento Dinamico, archivio progettuale 2000-2026.