Il venticinquesimo articolo della Costituzione, il principio che protegge ogni cittadino dal giudice scelto ad arte e dalla legge scritta dopo il fatto, e la garanzia che nessuna democrazia può permettersi di ignorare

di Francesco Giannetta — Maggio 2026

«Una legge che punisce azioni già compiute non è giustizia — è vendetta con la toga addosso. E un giudice scelto dopo il fatto non è un arbitro — è uno strumento del potere che vuole un certo risultato.» — Francesco Saverio Borrelli, magistrato, 1994

Tre garanzie in un solo articolo

L’articolo 25 costruisce tre protezioni distinte che insieme formano uno dei pilastri più solidi dello Stato di diritto — quello che impedisce al potere politico di usare la macchina giudiziaria come strumento di persecuzione retroattiva o di condanna preventiva.

«Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.

Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.

Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.»

Tre commi, tre divieti assoluti. Il primo riguarda il giudice — chi ti giudica deve essere stabilito dalla legge prima che il fatto avvenga, non scelto ad arte dopo. Il secondo riguarda la pena — puoi essere punito solo per qualcosa che era già vietato dalla legge quando lo hai fatto. Il terzo riguarda le misure di sicurezza — le restrizioni preventive della libertà devono avere una base legislativa esplicita.

Insieme, questi tre principi rispondono a una domanda fondamentale: come si impedisce a chi ha il potere di usare il sistema giudiziario per colpire i propri nemici, cambiando le regole del gioco dopo che il gioco è già cominciato?

La storia: i tribunali speciali del fascismo

Per capire l’articolo 25 bisogna ricordare che il fascismo aveva costruito un sistema di giustizia parallela esattamente per eludere le garanzie che quell’articolo avrebbe poi codificato. Il Tribunale Speciale per la Difesa dello Stato — istituito nel 1926 — era il caso più emblematico: un organo giudicante creato appositamente per processare gli oppositori politici, composto non da magistrati ordinari ma da ufficiali dell’esercito e della milizia fascista, con procedure semplificate e nessuna reale possibilità di appello.

Il Tribunale Speciale non era il giudice “naturale” di nessuno — era un giudice creato per ottenere un risultato predeterminato. Antonio Gramsci fu condannato da quel tribunale a vent’anni di carcere. Sandro Pertini fu condannato dallo stesso organo. Umberto Terracini — futuro presidente dell’Assemblea Costituente — trascorse sedici anni tra prigione e confino per decisioni di quel tribunale.

La retroattività delle leggi penali era un altro strumento ordinario del regime: comportamenti che erano leciti prima dell’ascesa del fascismo venivano puniti retroattivamente con nuove norme introdotte ex post. Non si puniva quello che si era fatto sapendo che era vietato — si puniva quello che si era fatto perché il regime aveva deciso, dopo, che doveva essere vietato.

I costituenti che scrissero l’articolo 25 avevano queste esperienze precise davanti agli occhi. Ogni parola di quell’articolo è una risposta diretta a qualcosa che avevano vissuto.

Il giudice naturale precostituito per legge

Il primo comma — nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge — introduce un principio che nella sua formulazione sembra tecnico ma nasconde una garanzia fondamentale.

“Giudice naturale” non significa il giudice geograficamente più vicino, né il giudice più competente per materia nel senso astratto. Significa il giudice la cui competenza su quel tipo di causa è stabilita dalla legge generale prima che quella causa specifica sorga. Le regole su quale tribunale è competente per quale reato, in quale territorio, con quale composizione — devono essere scritte in anticipo, in modo generale e astratto, senza riferimento a casi specifici.

Questo impedisce una pratica che i regimi autoritari usano sistematicamente: scegliere il giudice dopo aver visto di chi si tratta, assegnando i casi politicamente sensibili a giudici compiacenti o creando organi giudiziari ad hoc per processare specifici imputati.

“Precostituito” è la parola chiave: il giudice deve essere costituito prima del fatto, non dopo. Non si può creare un tribunale speciale per processare qualcuno — il tribunale deve esistere già, con regole già scritte, prima che il fatto per cui si procede sia avvenuto.

Nella storia repubblicana italiana questa garanzia è stata messa alla prova in più occasioni. Le leggi che hanno modificato le regole sulla competenza territoriale dei processi — spesso in modo da spostare procedimenti da una sede all’altra — sono state oggetto di ricorsi alla Corte Costituzionale per presunte violazioni del primo comma dell’articolo 25. In alcuni casi la Corte ha dovuto intervenire per correggere modifiche legislative che, pur non creando tribunali speciali, alteravano le regole di competenza in modo sospettosamente circostanziale.

Il principio di irretroattività della legge penale: nullum crimen sine lege

Il secondo comma — nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso — codifica uno dei principi più antichi del diritto penale: nullum crimen, nulla poena sine lege. Nessun crimine, nessuna pena senza legge.

Significa che per condannare qualcuno per un fatto bisogna che quel fatto fosse già vietato dalla legge quando è stato commesso. Non basta che sia vietato oggi — deve essere stato vietato allora. Non basta che sembri moralmente sbagliato — deve essere stato illegale nel momento preciso in cui è avvenuto.

Questo principio protegge la libertà individuale in modo fondamentale: permette a ogni cittadino di sapere in anticipo cosa è permesso e cosa è vietato. Se le leggi penali potessero essere applicate retroattivamente, nessuno potrebbe mai essere sicuro che quello che fa oggi non verrà punito domani sulla base di una norma non ancora scritta. L’incertezza permanente sulla liceità dei propri comportamenti è una forma di controllo sociale incompatibile con la libertà.

La Corte Costituzionale ha chiarito che il principio di irretroattività vale solo in senso sfavorevole all’imputato: se una nuova legge è più favorevole di quella vigente al momento del fatto, si applica la legge più favorevole — anche retroattivamente. È il principio del favor rei — in caso di dubbio, si favorisce l’imputato. Se invece la nuova legge è più severa, non si applica ai fatti commessi prima della sua entrata in vigore.

Le misure di sicurezza: il terzo comma controverso

Il terzo comma — nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge — è quello che genera le discussioni più complesse nella dottrina costituzionale contemporanea.

Le misure di sicurezza sono strumenti diversi dalla pena: non puniscono un fatto passato, ma cercano di prevenire fatti futuri. Il ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, la libertà vigilata, il divieto di soggiorno in certi luoghi — sono misure che lo Stato può applicare a persone considerate socialmente pericolose, anche indipendentemente dalla commissione di un reato specifico.

Il terzo comma dice che anche queste misure devono avere una base legislativa. Non basta che un giudice ritenga qualcuno pericoloso — deve esserci una legge che preveda quella specifica misura per quel tipo di situazione.

Questo principio è stato al centro di uno dei capitoli più dolorosi della storia giudiziaria italiana: quello degli ospedali psichiatrici giudiziari — i cosiddetti “manicomi criminali” — in cui per decenni sono state rinchiuse persone in condizioni disumane, spesso con misure di sicurezza rinnovate automaticamente senza una reale valutazione individuale. La legge 81 del 2014 — la legge Marino sugli OPG — ha finalmente avviato la chiusura di quegli istituti, sostituendoli con strutture più piccole e più rispettose della dignità delle persone. Ma il percorso di applicazione è stato lento e incompleto.

Il problema della retroattività mascherata

Nella pratica contemporanea il principio di irretroattività viene rispettato nella sua forma esplicita — nessun governo italiano osa dichiarare apertamente che una legge penale vale per fatti passati. Ma esistono meccanismi più sottili attraverso cui l’effetto retroattivo viene prodotto senza essere dichiarato.

Le interpretazioni giurisprudenziali che modificano radicalmente il significato di una norma già esistente — estendendo la portata di un reato a comportamenti che prima non rientravano nella sua formulazione — producono un effetto simile alla retroattività: chi ha agito in un certo modo sapendo che era lecito si trova punito per un’interpretazione che non esisteva quando ha agito.

I reati a condotta frazionata — quelli in cui il comportamento criminoso si compone di una serie di atti nel tempo — pongono questioni complesse quando la legge cambia mentre la condotta è ancora in corso. Come si applica il principio di irretroattività in questi casi? La Corte Costituzionale ha elaborato criteri sofisticati, ma la zona grigia rimane ampia.

Le norme penali in bianco — quelle che rinviano a fonti secondarie per determinare il contenuto del precetto — pongono un altro problema: se la fonte secondaria cambia, cambia di fatto anche il contenuto del reato, potenzialmente in modo retroattivo. Il principio di legalità dell’articolo 25 richiede che questa tecnica normativa sia usata con estrema cautela.

Cosa succederebbe se lo applicassimo davvero

Se l’articolo 25 fosse il parametro rigoroso del sistema penale italiano, le riforme della competenza giudiziaria sarebbero valutate con attenzione costituzionale prima di essere approvate — verificando che non alterino le regole di gioco per cause già in corso o per imputati già identificati.

Le misure di sicurezza sarebbero applicate con criteri rigorosi e individuali, non automaticamente rinnovate sulla base di valutazioni generiche di pericolosità. Il completamento della riforma degli OPG — ancora in corso — riceverebbe la priorità che il principio costituzionale richiede.

Le tecniche legislative che producono effetti retroattivi mascherati — le interpretazioni giurisprudenziali radicali, le norme in bianco con deleghe ampie, i reati continuati con norme che cambiano in corso d’opera — sarebbero valutate alla luce del principio di irretroattività non solo nella forma ma nella sostanza.

Un’applicazione vissuta

Il principio di irretroattività dell’articolo 25 tocca la vita di ogni imprenditore e di ogni professionista in modo più diretto di quanto si creda. Chi costruisce imprese — come ho fatto con GiaNet Media, con InOnda Network, con le piattaforme del Trovido Network — lo fa sulla base di un quadro normativo esistente. Le regole fiscali, le regole sulla concorrenza, le regole sulla protezione dei dati, le regole sull’editoria digitale — sono le coordinate dentro cui si prendono le decisioni.

Quando queste regole cambiano retroattivamente — o quando cambiano in modo così rapido da rendere impossibile l’adeguamento — il principio dell’articolo 25 viene violato nella sua sostanza anche se non nella sua forma strettamente penale. Non si tratta di sanzioni penali, ma il principio è lo stesso: non si possono punire — anche solo economicamente, anche solo amministrativamente — comportamenti che erano leciti quando sono stati posti in essere.

Il giornalismo indipendente conosce questo problema in modo ancora più diretto. Le regole sulla diffamazione, sulla privacy, sull’accesso alle informazioni pubbliche — cambiano, vengono interpretate diversamente, vengono applicate in modo non uniforme. Chi fa giornalismo deve navigare in un sistema in cui non sempre è chiaro in anticipo dove sia il confine tra la cronaca legittima e l’illecito — e questa incertezza è essa stessa una compressione della libertà che l’articolo 25 intende proteggere.

La stella polare di Salento Dinamico

La certezza del diritto — sapere in anticipo quali sono le regole, poter contare sul fatto che non cambieranno retroattivamente — è una condizione essenziale di qualsiasi sviluppo territoriale serio.

Un territorio in cui le regole cambiano senza preavviso, in cui i comportamenti leciti di oggi diventano sanzionabili domani, in cui i giudici competenti vengono scelti con criteri che sembrano adattarsi alle esigenze del momento — non è un territorio in cui si investe, non è un territorio in cui si costruisce, non è un territorio in cui si pianifica il futuro.

Salento Dinamico presuppone la certezza del diritto come condizione della libertà economica e civile. L’articolo 25 la garantisce sul piano penale. Estenderla al piano amministrativo, fiscale, regolatorio — renderla un principio generale dell’ordinamento invece che una garanzia circoscritta al diritto penale — è una delle sfide più urgenti della democrazia italiana contemporanea.

Le regole si scrivono prima. Si applicano dopo. Non si cambiano mentre il gioco è in corso.

È semplice. È fondamentale. È ancora troppo spesso disatteso.

Fonti: Assemblea Costituente della Repubblica Italiana, sedute plenarie, 1946-1947; Corte Costituzionale italiana, giurisprudenza sul principio di legalità penale e di irretroattività; legge n. 81/2014 — chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari; Corte europea dei diritti dell’uomo, giurisprudenza sull’articolo 7 CEDU — nulla poena sine lege; Francesco Saverio Borrelli, interviste e discorsi pubblici; testo vigente della Costituzione della Repubblica Italiana, art. 25; Salento Dinamico, archivio progettuale 2000-2026.