Appendice all’articolo 25 della rubrica “La Costituzione come stella polare”

di Francesco Giannetta — Maggio 2026

«Le regole del gioco si scrivono prima che il gioco cominci. Chi le cambia mentre si gioca non sta migliorando il gioco — sta decidendo chi deve vincere.» — Gustavo Zagrebelsky, giurista costituzionalista, 2013

Un principio che vale oltre il diritto penale

Nell’articolo dedicato all’articolo 25 della Costituzione abbiamo analizzato tre garanzie fondamentali dello Stato di diritto: il giudice naturale precostituito per legge, il principio di irretroattività della legge penale, il divieto di misure di sicurezza senza base legislativa. Tutte e tre rispondono alla stessa logica: le regole si scrivono prima, si applicano dopo. Non si cambiano mentre il gioco è in corso.

Quel principio nasce nel diritto penale — la sua origine più antica e più drammatica. Ma la sua logica va molto oltre. Ogni volta che i cittadini, le imprese, i comuni, le associazioni pianificano le proprie scelte sulla base di regole esistenti — e quelle regole vengono cambiate mentre le scelte sono già in atto — si produce un danno costituzionale che formalmente non viola l’articolo 25 ma ne tradisce lo spirito in modo sostanziale.

Il PNRR — il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza — è il caso più clamoroso e più documentato di questo tradimento nella storia recente della Repubblica italiana.

Il piano che cambia sei volte

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano fu presentato alla Commissione Europea il 30 aprile 2021 e approvato dal Consiglio dell’UE il 13 luglio 2021. Era un documento di 248 miliardi di euro — tra sussidi europei e prestiti — articolato in sei missioni, decine di componenti, centinaia di misure specifiche con obiettivi, scadenze e criteri di valutazione precisi.

Comuni, imprese, università, ospedali, associazioni, enti locali di tutta Italia — e in particolare del Mezzogiorno, che avrebbe dovuto ricevere il 40 per cento delle risorse — pianificarono i propri investimenti su quella base. Adeguarono le proprie strutture organizzative, assunsero personale, avviarono progettazioni, presentarono candidature. Lo fecero sulla base di regole che esistevano, che erano state approvate, che sembravano stabili.

Poi le regole cambiarono. Una volta, due, tre, quattro, cinque, sei. Il Piano è stato successivamente modificato in sei occasioni, ai sensi dell’art. 21 del Regolamento UE 2021/241, in ragione di circostanze oggettive, e per includere la Missione 7 dedicata al conseguimento degli obiettivi del piano REPowerEU. L’ultima revisione, la sesta, ha messo mano a misure per un totale di 13,5 miliardi di euro, consegnando quella che, a tutti gli effetti, è ora la versione definitiva del PNRR italiano. WikipediaWikipedia

Sei revisioni in cinque anni. Tredici virgola cinque miliardi di euro di misure riscritte. Progetti cancellati, criteri modificati, scadenze spostate, destinatari cambiati. Ogni revisione produceva vincitori e perdenti — chi aveva pianificato sulla base delle vecchie regole si trovava con le fondamenta spostate sotto i piedi.

Chi ha pagato il prezzo dei cambiamenti

Le revisioni del PNRR non hanno colpito tutti allo stesso modo. Il PNRR ha impresso nell’agire pubblico una trasformazione nelle modalità gestionali delle risorse, con un passaggio a logiche di ispirazione privatistica. Si svuotano competenze dalle istituzioni pubbliche, per drenarle verso strutture di diritto privato come le S.p.a. Uno spostamento che è anche territoriale, poiché si facilitano inevitabilmente investimenti nelle grandi città — Roma cinque miliardi, Milano 2,7, Napoli 2,3 — mentre solo il 39,1 per cento degli investimenti è destinato al Mezzogiorno. Skuola.net

Tradotto in termini costituzionali: le regole che cambiavano in corsa non erano neutrali. Avvantaggiavano sistematicamente chi aveva le spalle più coperte — le grandi città, le strutture privatistiche, i soggetti con capacità organizzative e relazionali superiori — e penalizzavano chi aveva meno risorse per adattarsi rapidamente ai cambiamenti: i piccoli comuni, le associazioni del terzo settore, le imprese locali del Mezzogiorno.

Non è una lettura di parte. È quello che i dati mostrano — e che articoli pubblicati su questo sito hanno documentato nel corso degli ultimi anni, quando il piano era ancora in corso e le revisioni stavano accadendo in tempo reale.

Il governo che ammette il fallimento

La contraddizione più clamorosa arriva dalle parole del governo stesso. Il ministro con delega al PNRR Tommaso Foti ha affermato che “il livello attuale di spese sul Piano nazionale di ripresa e resilienza non è soddisfacente” e ha annunciato una sesta revisione per “ricalibrare gli obiettivi per la nona e la decima rata.” European Central Bank

Un governo che cambia le regole sei volte e poi ammette che la spesa non è soddisfacente sta descrivendo esattamente il problema che l’articolo 25 — nella sua logica più profonda — intende prevenire: quando le regole cambiano troppo spesso, troppo rapidamente, senza certezza per chi le deve applicare, il risultato non è l’efficienza. È il blocco. È la paralisi di chi non sa più su quale base pianificare.

Sul tavolo ci sarebbe anche la possibilità di non utilizzare tutti i fondi europei richiesti a Bruxelles. Un’ipotesi che lo stesso Foti aveva esplicitato: “Non dobbiamo avere l’incubo di spendere a tutti i costi perché spendere a tutti i costi può voler dire spendere male.” European Central Bank

È una frase che suona ragionevole in astratto. Ma nel contesto specifico — un piano che prometteva al Sud una crescita del 24 per cento e che si chiude con revisioni al ribasso — suona come la razionalizzazione di un fallimento che ha radici precise: le regole che cambiano non permettono ai territori periferici di programmare, e chi non può programmare non può spendere.

La riforma costituzionale durante il PNRR: il paradosso istituzionale

C’è però un livello ancora più profondo in cui il principio dell’articolo 25 è stato messo sotto pressione durante questi anni — e riguarda non le regole di spesa del PNRR ma le regole fondamentali dello Stato.

Il PNRR fu negoziato e approvato dall’Unione Europea sulla base di una condizione implicita ma fondamentale: la stabilità istituzionale dell’Italia come garanzia di affidabilità nella gestione dei fondi. L’Europa non presta 200 miliardi a un paese che non sa come è governato o che potrebbe cambiare le proprie regole fondamentali mentre i soldi vengono spesi.

In questo contesto, il governo Meloni ha scelto di proporre tre riforme costituzionali simultanee mentre il PNRR era in piena attuazione. Il premierato — che prevede l’elezione diretta del Presidente del Consiglio — ha ricevuto il primo via libera del Senato il 18 giugno 2024, per poi fermarsi alla Camera. La riforma della separazione delle carriere in magistratura è in iter parlamentare. L’autonomia differenziata è stata in parte bocciata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 192/2024. Shockwave Magazine

Tre riforme costituzionali avviate simultaneamente — una delle quali bocciata dalla Corte, una ferma in Parlamento, una ancora in discussione — mentre si gestisce il piano di investimenti più grande della storia repubblicana. Non è un giudizio di merito sulle riforme — è un’osservazione sulla tempistica e sulla coerenza istituzionale.

Il principio dell’articolo 25 dice che le regole si scrivono prima del gioco. Quando le regole fondamentali dello Stato — quelle costituzionali — vengono messe in discussione mentre il gioco è già in corso, si produce un’incertezza istituzionale che non è solo un problema politico. È un problema di certezza del diritto che tocca ogni cittadino, ogni impresa, ogni territorio che stava pianificando il proprio futuro sulla base di un assetto istituzionale che sembrava stabile.

Il Salento come caso paradigmatico

Il Salento — e più in generale il Mezzogiorno — è il territorio in cui queste dinamiche si manifestano con più forza e con più danni. Non perché il Sud sia più vulnerabile per una questione di carattere: ma perché ha meno risorse per ammortizzare i cambiamenti di regola in corsa.

Un grande comune del Nord con un ufficio PNRR di venti persone riesce ad adattarsi a una revisione del piano in poche settimane. Un piccolo comune del Salento con due dipendenti a tempo determinato e nessun consulente esterno no. Le revisioni delle regole, quando sono continue e imprevedibili, non colpiscono tutti allo stesso modo: colpiscono di più chi ha meno capacità di adattamento.

Questo è il collegamento tra l’articolo 25 — il principio di irretroattività e di precostituzione delle regole — e l’articolo 3 — la rimozione degli ostacoli che impediscono la piena partecipazione. Cambiare le regole in corso d’opera non è neutrale: è una forma di discriminazione indiretta che avvantaggia sistematicamente chi ha già le spalle coperte.

Il doppio movimento: cambiare le regole di spesa e cancellare i reati

C’è una dimensione dell’articolo 25 che nell’appendice originale non avevamo ancora esplorato — e che completa il quadro in modo inquietante.

Il principio di irretroattività della legge penale, come abbiamo visto, funziona in entrambe le direzioni. La legge sfavorevole non si applica retroattivamente — ma la legge favorevole sì. È il principio del favor rei: se un reato viene abolito o la pena ridotta mentre un processo è in corso, l’imputato beneficia automaticamente della norma più favorevole. Chi era indagato per un fatto che non è più reato non può essere condannato per quel fatto.

Questo principio è giusto e necessario nel suo funzionamento ordinario. Ma diventa problematico quando la scelta di abolire certi reati coincide temporalmente — e causalmente — con il periodo in cui quei reati potevano essere stati commessi su larga scala.

Il 15 giugno 2023 il Consiglio dei ministri del governo Meloni ha approvato il disegno di legge Nordio contenente modifiche al codice penale: dalla cancellazione del reato di abuso di ufficio alla stretta sulle intercettazioni, dalle modifiche al reato di traffico di influenze illecite fino alla custodia cautelare. Il 10 luglio 2024 la Camera ha approvato definitivamente il disegno di legge, abrogando l’articolo 323 del codice penale e abolendo così il reato di abuso d’ufficio. F.T. MarinettiScuole

L’abuso d’ufficio era il reato principale attraverso cui la magistratura perseguiva le irregolarità nella gestione della cosa pubblica — l’uso distorto di fondi pubblici, le decisioni amministrative che favorivano interessi privati, le omissioni di astensione in presenza di conflitti di interesse. Esattamente il tipo di comportamento che poteva verificarsi — e che statisticamente si verifica — nella gestione di un piano da duecento miliardi di euro distribuiti in migliaia di appalti, bandi e procedure in tutta Italia.

La giustificazione ufficiale fu la cosiddetta “paura della firma” — l’idea che gli amministratori locali si bloccassero davanti alle decisioni necessarie per attuare il PNRR per timore di incorrere nel reato di abuso d’ufficio. Il Premier Meloni assicurò all’ANCI la necessità di modificare il reato di abuso d’ufficio per non mettere a rischio i fondi europei del PNRR. Skuola.net

Il collegamento tra abolizione del reato e attuazione del PNRR non è quindi una nostra interpretazione — è una dichiarazione esplicita del governo. Il PNRR fu usato come giustificazione per abolire il principale strumento penale di controllo sulla pubblica amministrazione.

Le conseguenze, alla luce del principio del favor rei dell’articolo 25, sono dirette: chiunque avesse commesso atti che prima costituivano abuso d’ufficio nella gestione di fondi pubblici non può più essere perseguito per quel reato, nemmeno per fatti avvenuti prima dell’abolizione, se il procedimento penale non si è ancora concluso con sentenza definitiva. Storia XX Secolo

La riforma approvata il 10 agosto 2024 ha eliminato l’abuso d’ufficio e ridotto l’ambito di applicazione del traffico di influenze illecite — intervenendo principalmente sui reati contro la pubblica amministrazione. Al posto dell’abuso d’ufficio è stato introdotto un nuovo reato molto più ristretto — l’indebita destinazione di denaro o cose mobili, con pena da sei mesi a tre anni contro il precedente massimo di quattro anni — che copre una casistica molto più limitata e difficilmente applicabile alle forme più sofisticate di gestione distorta dei fondi pubblici. Wikipedia

Un’analisi giuridica pubblicata su Questione Giustizia nel gennaio 2026 osserva che gli interventi di abolizione dei reati contro la pubblica amministrazione sono avvenuti proprio nella legislatura nel corso della quale scadrà, nel 2026, il termine per l’attuazione del PNRR. Una coincidenza temporale che, letta insieme alle dichiarazioni governative sul collegamento tra abuso d’ufficio e PNRR, smette di essere coincidenza e diventa una sequenza logica precisa. Internet Archive

Il quadro complessivo è quindi questo: nella stessa legislatura in cui si gestisce il piano di investimenti pubblici più grande della storia repubblicana, il governo ha simultaneamente cambiato le regole di spesa sei volte, proposto tre riforme costituzionali, e abolito il principale reato attraverso cui la magistratura controlla la correttezza nell’uso del denaro pubblico. Il tutto mentre il principio del favor rei dell’articolo 25 garantisce che i benefici dell’abolizione si estendano retroattivamente a chi potrebbe aver già agito in modo irregolare.

Non è necessario ipotizzare un disegno consapevole per vedere il problema costituzionale. Basta osservare gli effetti: meno regole certe sulle modalità di spesa, meno strumenti penali per sanzionare le irregolarità, meno certezza istituzionale complessiva. L’articolo 25, nel suo significato più profondo, chiede esattamente il contrario: regole chiare prima del gioco, strumenti di controllo stabili e affidabili, certezza che chi ha agito scorrettamente risponda delle proprie azioni.

Quando le regole di spesa cambiano e gli strumenti penali di controllo vengono indeboliti nella stessa finestra temporale, il principio dell’articolo 25 viene compresso su entrambi i lati contemporaneamente.

La scadenza che si avvicina

Il PNRR scade il 30 giugno 2026. I fondi finora erogati all’Italia raggiungono quota 153 miliardi, con l’ottava rata da 12,8 miliardi appena approvata dalla Commissione Europea. Rimangono due rate e poco più di un mese alla scadenza finale. Wikipedia

Quello che i territori del Mezzogiorno speravano di ricevere — infrastrutture, servizi, investimenti digitali, sostegno alle imprese locali — si è in parte dissolto nelle sei revisioni, nella migrazione verso le grandi città, nella preferenza per i soggetti privatistici, nella paralisi di chi non riusciva a stare al passo con i cambiamenti di regola.

Non è tutto perduto. Ma è significativamente meno di quello che era stato promesso — e significativamente diverso nella distribuzione. E la responsabilità di questa distanza tra promessa e risultato non può essere attribuita solo alla complessità del piano o alle circostanze oggettive. Una parte rilevante appartiene alla scelta di cambiare le regole sei volte mentre il gioco era in corso.

La domanda che l’articolo 25 ci obbliga a porre

L’articolo 25 protegge formalmente dal giudice scelto dopo il fatto e dalla legge penale retroattiva. Ma il principio che incorpora è più largo: le regole si scrivono prima, si applicano con stabilità, non si cambiano per convenienza politica o organizzativa mentre i cittadini stanno già agendo sulla base di quelle regole.

Quando questo principio viene rispettato solo nella forma penale e ignorato nella sostanza amministrativa, fiscale e istituzionale, lo Stato di diritto regge sulla carta ma cede nella pratica. E chi paga il prezzo di questa ceduta sono sempre gli stessi: i più piccoli, i più periferici, i meno connessi.

Nominare questa contraddizione è già un atto costituzionale. Risolverla richiede qualcosa di più: la volontà politica di considerare la certezza del diritto non come un principio tecnico da rispettare nel solo ambito penale, ma come una condizione strutturale della democrazia — valida per ogni regola, a ogni livello, in ogni momento in cui i cittadini devono pianificare il proprio futuro sulla base di quello che lo Stato ha promesso.

Fonti: testo vigente della Costituzione della Repubblica Italiana, art. 25; Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano, documentazione programmatica 2021-2026; Consiglio dell’UE, decisione di approvazione sesta revisione PNRR, novembre 2025; Linkiesta, “Il PNRR che doveva cambiare l’Italia sta cambiando solo chi gestisce i fondi”, ottobre 2025; FASI, “Foti: niente proroghe al PNRR”, gennaio 2025; Camera dei Deputati, iter del disegno di legge sul premierato, 2023-2026; Corte Costituzionale italiana, sentenza n. 192/2024 sull’autonomia differenziata; novita.inonda.tv, archivio articoli sul PNRR e le riforme istituzionali 2024-2026; Salento Dinamico, archivio progettuale 2000-2026.