Il ventottesimo articolo della Costituzione, la responsabilità diretta di chi gestisce il potere pubblico, e il principio che nessun dipendente dello Stato può nascondersi dietro gli ordini ricevuti

di Francesco Giannetta — Giugno 2026

«La banalità del male nasce proprio qui: dal funzionario che esegue senza pensare, che firma senza leggere, che obbedisce senza chiedersi se quello che fa è giusto. La responsabilità personale non è un optional della democrazia. È la sua condizione necessaria.» — Hannah Arendt, La banalità del male, 1963

L’articolo che chiude il cerchio

Abbiamo visto la Costituzione costruire, articolo dopo articolo, un sistema di garanzie per i cittadini nei confronti del potere pubblico. La libertà personale, l’inviolabilità del domicilio, la segretezza delle comunicazioni, il diritto alla difesa, la presunzione di innocenza: tutte protezioni del cittadino dallo Stato.

L’articolo 28 ribalta la prospettiva. Non protegge il cittadino dallo Stato in astratto: identifica chi, dentro lo Stato, risponde quando qualcosa va storto. Mette un nome e una faccia alla responsabilità pubblica.

«I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.»

Due commi. Il primo stabilisce che il funzionario pubblico risponde personalmente degli atti illegittimi che compie nell’esercizio delle proprie funzioni: penalmente, se ha commesso un reato; civilmente, se ha causato un danno; amministrativamente, se ha violato le norme che regolano la propria attività. Il secondo estende la responsabilità civile allo Stato e agli enti pubblici: non solo il singolo funzionario paga, ma anche l’istituzione di cui fa parte.

È un articolo breve. È uno degli articoli più importanti della Costituzione.

La storia: il funzionario che obbediva

Hannah Arendt fu tra i primi a teorizzare il meccanismo che l’articolo 28 intende spezzare. Seguendo il processo Eichmann a Gerusalemme nel 1961, la filosofa osservò qualcosa che la turbò profondamente: Adolf Eichmann non era un mostro. Era un burocrate. Un funzionario efficiente che eseguiva ordini, compilava moduli, organizzava trasporti. Non pensava. Obbediva.

La “banalità del male” non è il male spettacolare dei tiranni: è il male ordinario di chi firma senza leggere, esegue senza chiedersi, obbedisce senza pensare. È il male del funzionario che si nasconde dietro la gerarchia, che dice “stavo solo seguendo le istruzioni”, che non si sente responsabile perché l’ordine veniva dall’alto.

Il fascismo italiano aveva costruito una macchina burocratica fondata esattamente su questo principio: i funzionari eseguivano, le istituzioni coprivano, la responsabilità si dissolveva nella gerarchia. Chi aveva firmato le leggi razziali? Chi aveva compilato le liste per le deportazioni? Chi aveva emesso i mandati di confino? Ognuno aveva fatto solo la propria piccola parte, obbedendo a qualcuno che obbediva a qualcun altro.

I costituenti che scrissero l’articolo 28 conoscevano quel meccanismo. Volevano spezzarlo con un principio semplice e radicale: il funzionario risponde personalmente. Non può nascondersi dietro gli ordini ricevuti, non può rifugiarsi nella gerarchia, non può scaricare la responsabilità sull’ente di cui fa parte. Se ha violato un diritto, risponde lui. Direttamente.

Cosa significa “direttamente responsabili”

La parola “direttamente” nell’articolo 28 non è un avverbio decorativo. Ha un significato tecnico preciso che distingue la responsabilità dei funzionari pubblici italiani da quella che esisteva prima della Costituzione.

Prima del 1948, la responsabilità dei funzionari pubblici era filtrata dall’autorizzazione dello Stato: per citare in giudizio un funzionario per atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, il cittadino doveva prima ottenere l’autorizzazione del governo. Era un sistema che rendeva praticamente impossibile ottenere giustizia contro la pubblica amministrazione: il guardiano dei cancelli era lo stesso che aveva commesso il torto.

L’articolo 28 abolisce quel filtro. Il funzionario che viola i diritti di un cittadino può essere convenuto direttamente in giudizio, senza autorizzazioni preventive, senza dover chiedere il permesso all’ente di cui fa parte. La responsabilità è diretta: il cittadino leso va dal giudice, il giudice giudica, il funzionario risponde.

Il secondo comma aggiunge un livello fondamentale: la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. Significa che il cittadino danneggiato non dipende dalla solvibilità del singolo funzionario per ottenere il risarcimento: risponde anche l’ente. Lo Stato risponde degli atti dei propri dipendenti, il comune risponde degli atti dei propri funzionari, l’ente pubblico risponde degli atti dei propri dirigenti.

La responsabilità erariale: la Corte dei Conti

Accanto alla responsabilità penale e civile, l’ordinamento italiano ha sviluppato una forma specifica di responsabilità dei funzionari pubblici: la responsabilità erariale, giudicata dalla Corte dei Conti.

Il funzionario pubblico che causa un danno al patrimonio dello Stato o di un ente pubblico attraverso comportamenti colposi o dolosi può essere chiamato a risarcire quel danno direttamente, indipendentemente da qualsiasi processo penale. Non si tratta di punire un reato: si tratta di riparare un danno economico causato alla collettività.

Questa forma di responsabilità è diventata centrale nel dibattito pubblico italiano per una ragione precisa: la “paura della firma” che il governo Meloni ha usato come giustificazione per abolire il reato di abuso d’ufficio riguardava in realtà anche la responsabilità erariale. Molti amministratori locali sostenevano di essere paralizzati dalla paura di essere chiamati a rispondere davanti alla Corte dei Conti per decisioni prese in buona fede nell’esercizio delle proprie funzioni.

Il problema è reale nella sua dimensione operativa: una responsabilità mal calibrata può effettivamente produrre paralisi invece di responsabilità. Ma la risposta non è eliminare la responsabilità: è calibrarla in modo che punisca i comportamenti gravemente colposi o dolosi senza sanzionare le decisioni prese in buona fede con una ragionevole valutazione dei rischi.

Il governo ha ridotto la portata della responsabilità erariale per la colpa grave con il decreto legislativo n. 150 del 2022, limitando la responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave “con esclusione della colpa lieve”. Una scelta che ha sollevato critiche perché riduce gli strumenti di controllo sulla gestione del denaro pubblico proprio nel momento in cui i fondi del PNRR richiedono il massimo della trasparenza e dell’accountability.

La distanza tra il principio e la pratica

Il principio dell’articolo 28 è chiaro e coraggioso. La sua applicazione pratica è molto più complicata.

Il funzionario che firma un atto illegittimo difficilmente paga di tasca propria: lo Stato lo difende in giudizio, lo Stato paga il risarcimento, lo Stato assorbe le conseguenze dei suoi errori. La responsabilità civile si estende allo Stato, il che è giusto per il cittadino che deve essere risarcito, ma finisce per schermare il funzionario dalle conseguenze economiche personali dei propri atti.

La responsabilità penale esiste, ma i processi durano anni, le prescrizioni sono frequenti, le condanne effettive per i reati contro la pubblica amministrazione sono proporzionalmente rare rispetto all’entità dei comportamenti scorretti che si verificano quotidianamente nella gestione pubblica.

La responsabilità disciplinare, quella che dovrebbe tradursi in sanzioni, sospensioni, licenziamenti per i funzionari che si comportano male, è storicamente la più debole di tutte: il rapporto di lavoro pubblico ha storicamente garantito una protezione molto più forte di quella del lavoro privato, rendendo difficile sanzionare anche comportamenti gravemente scorretti.

Il risultato è paradossale: l’articolo 28 dichiara la responsabilità diretta dei funzionari pubblici, ma il sistema concreto produce spesso una responsabilità che si diffonde nell’istituzione senza ricadere in modo significativo sui singoli responsabili. La collettività paga i danni, il funzionario continua a lavorare.

Il caso della gestione dei fondi pubblici locali

Nel contesto specifico del Salento e della gestione dei fondi pubblici locali, l’articolo 28 ha applicazioni immediate e concrete.

Ogni funzionario che firma un atto di assegnazione di un bando pubblico, ogni dirigente che approva un progetto finanziato con fondi europei, ogni amministratore che prende decisioni sulla destinazione di risorse pubbliche esercita un potere che l’articolo 28 accompagna con una responsabilità precisa. Se quell’atto viola i diritti di qualcuno, se quella decisione è illegittima, se quella assegnazione è irregolare, la responsabilità è personale e diretta.

Questo principio dovrebbe tradursi in una gestione della cosa pubblica ispirata alla massima trasparenza e al massimo rigore: ogni atto deve essere giustificato, ogni decisione deve essere documentata, ogni assegnazione deve rispettare le regole. Non per burocrazia astratta, ma perché il funzionario sa che se sbaglia risponde di persona.

Il problema è che questo principio funziona solo quando i meccanismi di controllo funzionano: quando c’è qualcuno che verifica, qualcuno che denuncia, qualcuno che giudica. Quando i meccanismi di controllo sono deboli, quando chi dovrebbe vigilare è coinvolto nelle stesse reti di potere che dovrebbe controllare, quando chi denuncia viene emarginato e chi sbaglia viene protetto dalla solidarietà dell’apparato, il principio dell’articolo 28 rimane sulla carta.

Il ruolo del giornalismo nell’articolo 28

C’è un collegamento diretto tra l’articolo 28 e l’articolo 21, tra la responsabilità dei funzionari pubblici e la libertà di stampa. Il giornalismo indipendente è uno degli strumenti principali attraverso cui il principio dell’articolo 28 diventa effettivo nella pratica.

I funzionari responsabili di atti illegittimi non si autodenunciano. Le istituzioni tendono a coprire gli errori e le irregolarità dei propri dipendenti. I meccanismi di controllo interni spesso non funzionano, o funzionano molto lentamente. Il giornalismo di inchiesta, quello che documenta gli atti illegittimi, che li porta alla luce pubblica, che li sottopone al giudizio dei cittadini, è uno dei pochi strumenti che rende la responsabilità dell’articolo 28 concretamente azionabile.

Quando novita.inonda.tv documenta la gestione di un bando pubblico, quando racconta come vengono assegnate le risorse del PNRR nel territorio, quando descrive le decisioni amministrative che riguardano la vita delle comunità locali, sta esercitando una funzione che la Costituzione prevede e incoraggia: quella di rendere visibile l’esercizio del potere pubblico, presupposto necessario perché la responsabilità dei funzionari non resti un principio astratto.

Non è un atto di ostilità verso le istituzioni: è una forma di cura democratica. Le istituzioni che funzionano bene non temono la trasparenza. Quelle che temono la trasparenza di solito hanno qualcosa da nascondere.

Cosa succederebbe se lo applicassimo davvero

Se l’articolo 28 fosse il parametro reale della gestione pubblica italiana, ogni assegnazione di fondi pubblici sarebbe tracciabile, documentata, giustificata da atti pubblici consultabili da qualsiasi cittadino. Non per sospetto sistematico verso i funzionari, ma perché la trasparenza è la condizione necessaria della responsabilità.

Le sanzioni disciplinari per i funzionari che si comportano in modo scorretto sarebbero effettive e rapide, non bloccate da un sistema di tutele che protegge il dipendente pubblico molto più di quanto sarebbe necessario per garantire la serenità nell’esercizio delle funzioni.

La responsabilità erariale sarebbe calibrata in modo da punire i comportamenti gravemente scorretti senza paralizzare l’azione amministrativa: non zero responsabilità, non responsabilità illimitata per ogni errore in buona fede, ma una soglia ragionevole che distingua l’errore dalla scorrettezza e la scorrettezza dal dolo.

I meccanismi di segnalazione degli abusi, il whistleblowing, sarebbero protetti e incoraggiati invece di essere subiti con diffidenza: chi segnala un comportamento scorretto di un collega o di un superiore esercita una funzione costituzionalmente rilevante, non tradisce la solidarietà corporativa.

Un’applicazione vissuta

Ho costruito GiaNet Media, InOnda Network e le piattaforme digitali del Trovido Network sapendo che ogni contratto che firmo, ogni fattura che emetto, ogni rapporto che intrattengo con enti pubblici è soggetto alle stesse regole che l’articolo 28 prescrive per i funzionari pubblici: trasparenza, correttezza, responsabilità per gli atti compiuti.

Ho scelto di non avere rapporti opachi con la pubblica amministrazione, di non fare accordi informali, di non accettare incarichi che prescindessero da procedure regolari. Non per ingenuità, ma per coerenza con i principi che scrivo ogni giorno: non puoi chiedere responsabilità ai funzionari pubblici se non sei disposto a rispettare le stesse regole nel tuo rapporto con le istituzioni.

Il giornalismo che faccio su Novità InOnda ha documentato casi in cui il principio dell’articolo 28 viene disatteso: assegnazioni non trasparenti, bandi costruiti su misura, procedure formalmente corrette che nascondono sostanziale arbitrio. Lo faccio sapendo che documentare la violazione di un principio costituzionale è già di per sé un atto di rispetto verso quel principio.

Salento Dinamico è una visione in cui la pubblica amministrazione funziona perché i funzionari sanno di rispondere di quello che fanno, perché i meccanismi di controllo funzionano, perché il giornalismo indipendente tiene accesi i riflettori su chi gestisce il denaro di tutti.

La stella polare di Salento Dinamico

Un territorio si sviluppa quando le istituzioni che lo governano sono affidabili. Non perfette: affidabili. Quando i fondi pubblici arrivano a destinazione invece di disperdersi nelle reti clientelari. Quando i bandi vengono assegnati ai più capaci invece che ai più connessi. Quando le decisioni amministrative sono motivate dall’interesse pubblico invece che da quello privato.

L’articolo 28 è il fondamento costituzionale di quella affidabilità: ogni funzionario sa di rispondere personalmente di quello che fa, ogni istituzione sa di dover rispondere dei danni causati dai propri dipendenti, ogni cittadino sa di avere strumenti giuridici concreti per far valere i propri diritti.

Non è un obiettivo raggiunto nel Salento: è una direzione di marcia. Ma è la direzione giusta, e la Costituzione indica da settantotto anni dove porta.

Fonti: Assemblea Costituente della Repubblica Italiana, sedute plenarie, 1946-1947; Hannah Arendt, La banalità del male, Feltrinelli 1963; d.lgs. n. 231/2001, responsabilità amministrativa degli enti; d.lgs. n. 150/2022, riforma della responsabilità erariale; Corte dei Conti italiana, relazione annuale 2024; d.lgs. n. 24/2023, protezione dei whistleblower; testo vigente della Costituzione della Repubblica Italiana, art. 28; Salento Dinamico, archivio progettuale 2000-2026.